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预算法有望下月四审 人民银行经理国库制或保留

2019-12-22 21:46

      南都讯 见习记者商西 历经三届人大,10年修法,预算法修订在一波三折之后,进入冲刺跑。

一场围绕国库管理权的争议出人意料地以维持现有条例画上句号。  这场关于财政部和央行之间对国库管理权上是应该“代理”,还是“经理”的激辩已经有20多年。央行认为,经理国库可以对财政部门的权力形成制衡,从而监督财政资金的使用。财政部门则认为,央行对国库的决定权并不能形成有效监督,反而容易造成资金使用低效率和低收益。  双方围绕该问题的认识难达成一致,博弈20多年终无果。在预算法二审、三审时,财政部积极的表态和争取工作,使得舆论一度认为预算法将重新划分国库的归属权,但预算法四审稿却扭转风头,维持了现行预算法对国库的所有条例。  根据预算法四审规定,在国库管理权上要维持现行预算法关于“央行经理国库”的表述,同时保留“国库的支配权属于各级财政部门”。表面看来,财政部此次提倡的“代理制落选”,央行仍然对国库具有经理权。然而落选背后,却是双方互不妥协的博弈。  一位财税系统人士表示,对国库管理权的争议已经不是财政部和央行两个部门的事情,此次之所以出现维持原状的情况,更多是高层的介入和干预,否则难以平衡。  条文保持不变  “其实四审中财政部和央行对国库经理权问题仍然还有争执,在分组讨论会上,双方还进行了激烈的争论,最终是全国人大常委会来调解的。”一位接近央行国库局的人士表示。  《中国经营报》记者获悉,今年9月初,在预算法四审稿通过之后,央行国库局曾组织学者和人大常委会委员对国库管理权问题进行讨论,重点还是财政部和央行对国库管理权问题的归属问题,在这个会议上,双方仍然是各执一词。  在双方争执不下的情况下,人大常委会委员只能亲自向财政部人士征求意见,最终做出了维持原有条例的结果。而这在外界看来,更像是平衡双方利益的一个结果。  中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,预算法修正案三审曾删除央行的国库经理权条文,但后来财税专家上书全国人大反映此问题,认为不应该剥夺央行的经理权。随后,不少委员也表达了支持央行经理国库的决议。  “全国人大内部规定,如果接近10个委员针对同一问题提出不同意见,相关意见就会汇报到全国人大委员长处,一般情况下,到这个层面的话,全国人大会重新审视这些不同意见。”施正文补充说。  事实也正如施正文所说。在央行国库局组织的内部讨论上,认为不应该剥夺央行经理权的意见,在得到批复后,相关委员及时与财政部进行了沟通。几经讨论,认为财政资金使用过程中出过不少问题,应该加强监督,因此由央行经理国库的条文得以保留。  但是这在财税界人士看来,却也是一种无奈。  2012年6月预算法“二审”稿和2014年4月的“三审”稿,都删除了“央行经理国库”的条款,并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定”。这一修改意味着,央行在国库管理体制中的地位弱化,财政部为争取国库管理权所做出的努力可圈可点。  财政部财科所所长刘尚希在接受媒体采访时就表示,看管国家的“钱袋子”只能是财政管理范畴,人民银行只是受国家财政委托代理国库业务。国库管理属于财政管理,如果以制衡监督的名义,对国库管理设置两个责任主体,让其他部门参与,其结果就会低效。  然而实际操作中,上述观点似乎并未影响到人大常委会的决定。“四审”又维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述,即“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

  据新华社报道,预算法修正案(草案)有望在8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”,并将同时提交全国人大常委会进行表决。

  南都记者也从全国人大常委会法律工作委员会了解到,当前预算法四审稿正在修改,有望下月提请第十二届全国人大常委会第十次会议审议,并付诸表决。

  征求意见工作一直在进行

  “如果预算法八月上会审议,估计通过的可能性很大”,中国政法大学财税法研究中心主任施正文对南都记者提到,6月30日中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,已从政策上明确“改革到什么地步”。

  财政部财政科学研究所所长贾康认为,预算法修订早就应该通过,以适应现实需要,执行新法。

  全国人大常委会法工委人员对南都记者表示,因为预算法本身的重要性,以及修改幅度、分歧争议均比较大,没有匆忙表决。根据《立法法》,法律案审议一般实行“三审制”,预算法修订走到四审,审议次数已经比较多,程序也较为完善。

  “今年4月三审后并非不能通过”,该人员提到,考虑到去年十八届三中全会提出财税体制改革新的精神,待国务院及其财政部、财税总局等相关部委的改革安排大体成熟,新预算法的出台时机也就成熟了。

  此前,外界认为,4月刚进行三审,8月就进行四审,四审稿是不是只会在三审稿的基础上“小修小补”?但该人士表示,“不一定,既然三审没表决通过,四审还是会有些变化和调整”。

  2012年6月,预算法二次审议稿曾向社会公开征求意见,但三审稿并未对外发布。

  南都记者了解到,全国人大法工委同有关部门沟通协调、向多方反复征求意见的工作一直在进行。上周,全国人大法工委还邀请部分地方省级人大法工委主任和预算工委主任,集中两天专门讨论预算法修正案草案。

  其中,“人民银行[微博]经理国库”制度要不要改,是三审稿争议热点之一。南都记者了解到,四审稿或对此将作出调整,继续保持现行人民银行经理国库制度。

  中国财政收入仅次于美国

  两年前,10多位著名财经记者曾向全国人大常委会提交预算法修改建议,核心是“强化人大预算审查监督权”。

  据新华社报道,近期8位财经专家将再次就预算法修订上呈建议稿,希望成立预算委员会,作为预算初审主体,并在人大常委会设立预算审查办公室。

  这一建议是否超前,有没有可行性?施正文指出,要实现2020年基本建立现代财政制度的目标,就要有更大的勇气和努力来推进改革。

  “就限制和约束政府来说,除宪法外,很少有哪一部法律堪与预算法相提并论”,天津财经大学教授李炜光[微博]指出,由于现行预算法缺乏问责和纠错机制,预算审议常常成为“摆设”,民众对政府花钱没有发言权,政府花错钱造成损失也无人担责。

  财政部7月14日公布的数据显示,今年上半年全国财政收入达7.46万亿元,而去年全年中国财政收入已接近13万亿元,仅次于美国。如何用好这么多纳税人的钱,遏制社会财富分配不公和财政腐败,显得更为紧迫。

  预算法修订也因此被寄予厚望。但北京大学财经法研究中心主任刘剑文也指出,预算法不可能解决中国财税体制改革的所有问题,通过立法的利益博弈,形成共识,至关重要。

  预算法修正案草案下月会否四审,还要看全国人大常委会会议召开前一周举行的委员长会议是否建议将其纳入议程。四审会否表决通过,也还要看委员审议意见是否较为一致。

  这部“经济宪法”在实施20年之际,或将迎来关键时刻。

  预算法修改10年历程

  现行预算法

  1995年1月

  现行预算法1994年3月22日于第八届全国人民代表大会第二次会议通过,1995年1月1日起实行至今。

  修改组成立

  2004年3月

  新成立的全国人大预算法修改工作小组召开第一次会议。当年,预算法修改正式列入十届全国人大常委会“任期内提请审议的”立法规划。其后“2006版”“2007版”修订稿均未提交审议。

  10版修订稿 2010年初

  财政部和全国人大常委会预工委等部门成立的起草小组出炉一份修订稿被人称为“10版”。该起草小组2009年成立,放弃2007年版本另起炉灶。此后预算法修订工作被移交给国务院法制办。

  国务院讨论 2011年11月

  国务院法制办将征求意见稿送有关方面征求意见并修改,形成了预算法修正案(草案)。11月16日,国务院常务会议讨论并原则通过预算法修正案(草案),决定将草案提请全国人大常委会审议。

  第一次审议 2011年12月

  十一届全国人大常委会第24次会议对预算法修正案(草案)进行了初次审议。会后通过各种渠道听取有关部门和专家的意见。

  第二次审议 2012年6月

  预算法修正案(草案)二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。

  公开征集意见 2012年7月

  全国人大常委会法工委在人大官网向社会公开预算法修正案(草案)二审稿,并公开征集意见。当年7月6日至8月5日,收到了近33万条意见,超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。

  三中全会决定 2013年11月

  十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。

  第三次审议

  2014年4月

  预算法修正案(草案)三审稿提交十二届全国人大常委会第八次会议审议。“规范政府收支行为”写入立法宗旨,明确未列入预算的不得支出的原则。拟对地方政府举债“开闸”。

  财税改革

  总体方案

  2014年6月

  中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》。改进预算管理制度成为新一轮财税体制改革3个重点之一。

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